欧亚地区秩序重塑与上合组织的特殊角色

随着扩员进程的加快，上海合作组织（简称“上合组织”）覆盖的地域范围延伸至广阔的欧亚空间，这一地区的力量格局在冷战结束后发生巨大变化，呈现出不稳定性和不确定性。一个地区能够形成什么样的秩序，取决于治理的成效和在治理基础上形成的权力结构和权力体系。上合组织倡导的全新合作理念超越传统的国际关系思维，打造了一种新型多边合作模式。上合组织积极参与完善地区治理，在欧亚地区秩序重塑中发挥着日益重要的独特作用。

2025年6月26日，上海合作组织成员国国防部长会议在青岛举行。

变动中的欧亚地区秩序

20世纪90年代以来，上合组织所在的欧亚地区发生一系列变化。一方面，随着冷战时期两极对抗的结束，地区国家获得自主发展的机会；另一方面，欧亚地区合作遇到诸多难题，各种矛盾冲突在特殊背景下不断爆发。一些域内外大国在新的地区秩序中相互博弈，试图扮演更加重要的角色，欧亚地区秩序呈现不稳定和不确定的特征。形成政治和安全共识、应对各种现实挑战、消除地缘博弈风险，是稳定地区秩序的必要条件，而建立有效的多边机制，是实现这一目标的必要路径。

一、政治和安全合作的必要性

上合组织所在的欧亚地区在冷战时期曾经出现武装冲突、军事对抗，冷战结束后，极端主义、恐怖主义、分裂主义“三股势力”及跨国犯罪活动等非传统安全问题泛起，地区各国普遍面临严峻的安全挑战，希望通过解决历史遗留问题实现睦邻合作，建立起跨境军事互信机制。上合组织在这样的背景下诞生，由“上海五国”机制解决边境地区军事互信、边境裁军问题，扩展到其他领域，其多边合作的范围更加广泛。成员国积极促进高层磋商，建立多领域会晤与协调机制，使上合组织逐步成为既促进边境和平安定，又促进经贸合作、民间友好的区域组织。实现安全和政治互信，建立和发展睦邻友好关系，是上合组织赖以成长的重要基础和初始条件，这在《“上海合作组织”成立宣言》中有非常明确的表述，“各成员国将严格遵循《联合国宪章》的宗旨与原则，相互尊重独立、主权和领土完整，互不干涉内政，互不使用或威胁使用武力，平等互利，通过相互协商解决所有问题，不谋求在相毗邻地区的单方面军事优势”。

中国与俄罗斯、中亚国家的安全合作在上合组织框架内取得较快发展，从签署旨在打击“三股势力”的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》《上海合作组织反恐怖主义公约》《上海合作组织反极端主义公约》《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》等法律文件，到在塔什干成立常设的地区反恐怖机构，从禁毒合作到联合执法，从培训交流到举行联合反恐演习，合作领域逐步扩大，合作水平不断提升，取得一系列重要成果。面对国际格局的新旧交替，上合组织发挥了作为区域机制的重要作用：维护地区和平与安全，协调大国关系，消除危机隐患；参与创建国际制度，建立发展一整套国际合作机制，通过设立新的组织机构来实施各方达成的契约、规则和程序；提供多边外交平台，为多边谈判提供体制框架，以“会议外交”创造合作氛围；促进国际法的进一步发展，推动在一个复杂地区建立正常的秩序。上合组织的政治基础坚实，不仅具有一般国际组织的功能，而且能够承担更多责任，扮演更重要角色。上合组织以军事安全互信为开端，以全面协作为目标，提出新型安全观念，这为其在地区秩序重塑中发挥更大作用提供了保障。

二、重塑欧亚地区秩序的复杂性

对欧亚地区来说，构建稳定的政治经济秩序困难重重。俄罗斯曾试图建立一个自己主导的地区体系，但遭遇很大阻力。20世纪90年代，后苏联空间的安全形势严峻，俄罗斯北高加索地区恐怖活动猖獗，车臣非法武装与俄中央政府公开对抗；中亚国家受到阿富汗战乱影响，1996年塔利班武装攻占首都喀布尔并向北部边境推进，阿富汗极端主义分子开始向中亚渗透；毒品走私等跨国犯罪活动困扰着地区稳定；阿塞拜疆与亚美尼亚虽然达成停火，但未能实现真正的和平。1992年5月15日，俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、亚美尼亚和吉尔吉斯斯坦等国首脑签订《集体安全条约》。2002年集体安全条约组织正式成立，由俄罗斯主导的欧亚地区安全秩序逐渐形成。随着1993年卢布区解体，新独立国家与俄罗斯原有的经济联系中断，普遍陷入严重的危机，地区经济秩序需要重建，但地区安全秩序保持相对稳定。

21世纪以来，欧亚地区秩序的构建出现两种不同的道路：一是俄罗斯主导的多边组织和一体化进程，其起步早，涵盖领域全面，但受限于俄罗斯实力下降，面临诸多现实困难；二是“去俄罗斯化”或者“亲西方”的次区域合作，旨在强化民族国家的独立地位，但短期内很难顺利实现目标。普京执政后，俄罗斯奉行强势的外交政策，重视在自己主导的区域组织框架下引领地区政治、经济和安全进程。在成立集体安全条约组织的同时，俄罗斯又说服中亚合作组织加入由其主导的欧亚经济共同体，还推动一些欧亚国家签署《独联体国家自由贸易区条约》。但俄罗斯囿于传统思维和做法，无法适应地区形势新变化，其单独打造地区治理体系的尝试遭到多方面掣肘。西方国家借所谓“民主化改造”“阿富汗反恐”“颜色革命”在欧亚地区兴风作浪，乌克兰、格鲁吉亚等俄罗斯邻国走上坚定的反俄道路，美国和北约在中亚地区一度获得军事存在，西方非政府组织在欧亚国家落地生根，让俄罗斯切实感受到威胁和压力。这个时期欧亚地区秩序发生的变化，有利于地区国家增强自主意识，但大国地缘政治博弈的升级使这些国家难以真正获得广阔的发展空间。

三、地缘政治竞争与多边机制发展

在欧亚地区秩序转型的过程中，由不同大国主导的多边机制与合作框架不断出现，它们相互竞争，甚至针锋相对。比较重要的多边框架包括：俄罗斯主导的欧亚经济联盟和集体安全条约组织，亲近欧洲、具有鲜明反俄色彩的“古阿姆”集团，不同大国与中亚五国建立的多个“C5+1”会晤机制等。俄罗斯试图依靠“大欧亚伙伴关系”形成对本国最有利的多边合作体系；美国从阿富汗撤军后，试图维持在中亚的存在，重新进行战略布局；印度、日本、土耳其、伊朗甚至波兰都在欧亚地区进行局部渗透，希望借此强化地区影响；乌克兰危机背景下俄罗斯与西方国家在欧亚地区的对抗持续升级，地缘竞争愈发激烈。

由于未能形成稳定的秩序，欧亚地区治理赤字十分突出。首先，地区制度安排较为混乱，各种机制纷繁芜杂，有效性不足，行动能力偏弱。其次，缺少共同遵守的规则，大国要实现自己的战略利益，小国也有不同的诉求，各种分歧矛盾非常尖锐。最后，欧亚国家无法成为地区治理的真正主体，在各种多边合作中往往处于被动或从属地位。在这种情况下，上合组织成为建立欧亚地区新型治理体系的推动者，不断创新合作理念，根据地区实际调整合作目标，奉行不结盟、不针对其他国家和地区及开放原则。成员国在地区问题上充分沟通，在国际舞台上相互支持，合作层次越来越丰富。上合组织的合作理念与合作方式受到广泛欢迎，越来越多的地区国家希望加入其合作进程。

上合组织在推动重塑欧亚地区秩序中的优势与作用

作为新型区域合作机制，上合组织不仅搭建政治与安全磋商的平台，而且着眼于地区的长期稳定与共同发展。欧亚各国之间社会和文化联系密切，地区合作拥有地缘、制度和经济互补优势。借助于这些优势，上合组织在重塑地区秩序方面扮演了重要角色，在成员国间形成比较稳定的战略互动关系，打造地区治理新范式。

一、上合组织参与地区安全治理的优势

上合组织参与欧亚地区治理具有诸多便利条件。成员国地理位置相邻或相近，政治、经济、安全、文化上相互依存或关联程度较高，经常面对相同或相似的内外挑战。上合组织通过建立正式或非正式机制，寻求解决问题的共识和共同安排，建立一种各方都能接受的合作架构，协调成员国间关系，消除冲突和对抗的隐患，联合打击威胁地区稳定的“三股势力”和跨国犯罪，维护地区的长期稳定。

上合组织参与地区安全治理有独特优势。成员国在地理上可以联结成一个整体，这是开展地区合作的空间条件。成员国互相接壤，拥有紧密的历史和文化联系，容易产生亲近感和群体意识，有助于开展领域广泛、层次多样的地区合作。同时，受大国地缘政治博弈和民族宗教问题极端化的影响，成员国有着相同或相似的安全利益。一些欧亚国家虽然很难接受“主权让渡”和建立超国家机构的制度安排，但欢迎上合组织在该地区发挥更大作用。借助这一重要平台，成员国可以增强彼此互信，通过对话解决分歧，形成相互依存、共同发展的稳定关系，利用高水平双边关系促进多边合作，确定共同认可的规则和制度框架，为多边合作奠定坚实的法律基础。

二、倡导以开放共赢为原则的区域化

上合组织是在全球化快速发展的背景下成立的，积极推动以互利互惠为基础的区域经济合作。由于当前少数西方国家奉行贸易保护主义、“小院高墙”等狭隘政策，二战结束后形成的世界经济秩序不断受到冲击，世界贸易组织等国际组织的某些功能面临停摆。与此同时，新兴市场国家和发展中国家联合自强的共识逐渐增多，非西方的区域和多边合作获得更为强劲的发展动力，上合组织成为全球南方的重要代表之一，在践行重大全球倡议方面起到示范作用。

在美国特朗普政府将关税工具化、严重破坏现有国际经济秩序的情况下，上合组织主张维护多边贸易体制的权威性，发挥世界贸易组织的核心作用。上合组织在多边经济合作方面推动贸易投资的便利化，努力消除人为障碍，促进地区互联互通，努力打造一种互惠、包容的地区经济秩序。由于多数成员国经济结构较为单一，以资源生产和出口作为支柱，需要通过地区合作克服其在国际经济格局中的劣势。上合组织倡导的区域化，以开放共赢为原则，积极扩大国家间经贸往来，增进了地区国家间的经济联系。例如，2024年，中国对上合组织其他成员国进出口3.65万亿元，是成立之初的36.3倍。

三、开创多边合作与地区治理新范式

在一个面积辽阔、人口众多、文化多元的区域建立各方都认可的地区秩序，其难度可想而知。上合组织制定了宏大目标和长远规划，在过去24年的实践中，积极倡导用对话协商的方式解决矛盾冲突，在地区国家间建立牢固的伙伴关系，从解决共性问题入手，号召力与影响力稳步提升。

上合组织从地区和成员国的长远利益出发，保持多边合作的持续性和稳定性，地区国家普遍受益，实现共同发展。上合组织把制定长期发展规划提上日程，2012年北京峰会通过《上海合作组织中期发展战略规划》，2015年乌法峰会又通过《上海合作组织至2025年发展战略》。由于国际和地区形势复杂多变，加之一些成员国相互关系还不够稳定，上合组织推动塑造稳定欧亚秩序的进程经常受到内外因素的干扰，这一进程艰难且漫长。正如2024年《上海合作组织成员国元首理事会阿斯塔纳宣言》强调，“世界政治、经济形势正经历重大演变。国际体系正朝着更加公正和多极化方向发展，为各国发展和开展平等互利国际合作提供更多机遇。与此同时，强权政治抬头，践踏国际法准则的行径愈演愈烈，地缘政治对抗和冲突加剧，全球和上合组织地区稳定面临更多风险”。在推动各领域合作进程中，上合组织并不强求成员国在内外政策上保持完全一致，而是积极开展广泛的人文交流，增进民间友好情谊，努力在实践中寻求合作的最大公约数。

上合组织的时代使命与欧亚地区秩序的前景

随着世界进入新的动荡变革期，全球治理面临一系列新课题、新挑战。新兴市场国家和发展中国家对推动国际秩序向更加公正合理方向发展的愿望更加强烈，反对全球财富和规则制定权掌控在少数发达国家手中，希望尽快缩小南北差距。上合组织在全球和地区问题上都提出了明确主张，坚持对外开放的原则，与其他国际组织开展合作，构建广泛的伙伴关系网络。随着扩员进程的加快，上合组织覆盖的地域范围延伸至南亚、西亚和东欧，成为世界上面积最大、人口最多、经济潜力巨大的区域合作组织。继全球发展倡议、全球安全倡议和全球文明倡议之后，在2025年上合组织天津峰会上，中国又提出全球治理倡议，未来上合组织将在欧亚秩序重塑和全球治理中发挥更加重要的建设性作用。

一、确立合作新理念与新规范

上合组织之所以获得广泛吸引力，是因为其能在地区国家面对现实挑战时，通过必要的支持和帮助及时应对。例如，面对2008年国际金融危机和2020年新冠疫情带来的公共卫生危机，上合组织成员国互帮互助、共克时艰，中国为其他成员国提供切实的援助，践行了睦邻友好、互利共赢的合作理念。面对国际金融危机的冲击，2009年上合组织叶卡捷琳堡峰会提出成员国将与国际社会共同努力，建立更加公平、公正、包容、有序、兼顾各方利益、使全球化惠及各国的国际金融秩序，同时鼓励在上合组织区域内就国际金融问题和应对国际金融危机问题加强合作和信息交流。

上合组织与其他区域性多边机制具有相似之处，都是政府间合作，以多边协议为基础，启动多个会议机制，同时推进经济、安全、政治、人文合作，但又能另辟蹊径，强调结伴不结盟，不针对第三方，以地缘、历史、经济、文化为纽带，团结协作、责任共担，发展出以构建地区国家命运共同体为目标的紧密合作关系。从发展观、安全观、合作观、文明观到全球治理观，中国基于上合组织实践，不断提出新理念，超越了传统国际关系思维，既不忘初心，又与时俱进，不断为“上海精神”增添新的时代内涵。

二、积极推动构建人类命运共同体

在2018年上合组织青岛峰会上，习近平主席首次提出构建上海合作组织命运共同体，“确立构建人类命运共同体的共同理念”被写入《青岛宣言》。在2022年上合组织撒马尔罕峰会上，习近平主席强调践行命运共同体理念，为睦邻友好合作增添新动力，坚定维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序，弘扬全人类共同价值，摒弃零和博弈和集团政治。在2024年“上海合作组织+”阿斯塔纳峰会上，习近平主席提出建设团结互信、和平安宁、繁荣发展、睦邻友好、公平正义的“共同家园”。这一系列重要倡议，为构建人类命运共同体提供了重要的理念支撑。

在2025年“上海合作组织+”会议上，习近平主席提出全球治理倡议。这表明上合组织要发挥引领作用，为维护世界和平稳定贡献“上合力量”，为推动全球开放合作展现“上合担当”，为弘扬全人类共同价值作出“上合示范”，为捍卫国际公平正义采取“上合行动”，当好践行全球治理倡议的表率。构建人类命运共同体，需要各国相互依存、相互信任、相互促进、相互包容，在追求本国利益时兼顾他国合理关切，谋求本国发展时带动他国共同发展。全球治理倡议摒弃强权逻辑，倡导共同发展、共同治理、共同受益，与构建人类命运共同体理念相通，为解决当今世界紧迫问题贡献了中国智慧和中国方案，为上合组织推动构建公正合理的欧亚地区治理体系明确了方向。

三、努力践行真正的多边主义

传统的区域合作模式无法满足上合组织的发展需求。成员国所在地区的地缘环境复杂，随着扩员进程的启动，合作区域逐步扩大，需要解决的问题逐渐增多，政策协调的成本不断增大，难免会影响到合作的效率和成员国的团结。上合组织还面临越来越多的国际制度竞争压力，区域内外的多边机制和框架越来越多，参与区域事务的大国也越来越多，且都推出不同的合作计划、加大投入的力度。上合组织需要审时度势，提出更有创造力和前景的倡议，同时要与联合国及其他多边机制形成良好的互动关系，推动“一带一路”框架下上合组织成员国、伙伴的战略规划对接合作。

随着乌克兰危机的延宕，俄罗斯与美西方的对抗加剧，能源危机、粮食危机、军备竞赛、核安全等问题日趋严重，局部冲突和地区热点更加难以管控，欧亚地区的地缘政治形势更加复杂。上合组织明确反对阵营化、泛安全化和单边制裁，要把互利合作“蛋糕”做大，把经贸合作和地区治理做实。上合组织天津峰会通过《上合组织未来10年（2026—2035年）发展战略》，明确了下一步合作的重点方向和优先领域，同时强调进行机制改革，成立更多地区合作中心和平台，推动上合组织在地区的吸引力进一步提升。例如，亚美尼亚退出俄罗斯主导的集体安全条约组织，积极寻求加入上合组织，正是看到了这一新型机制的巨大潜力。随着“上海合作组织+”合作方式得到广泛认可，上合组织的伙伴关系网络逐渐扩大，切实体现了其合作的开放性和代表性，越来越多的全球南方国家参与进来，有利于推动打造更为高效的治理平台。（作者系中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所所长、研究员）